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Responsabilité de l’employeur

Les employeurs de la fonction publique sont soumis, en matière de santé et de sécurité au travail, aux  mêmes exigences que tous les employeurs, en vertu des normes définies au niveau européen (notamment directive-cadre européenne 89/391/CEE), et également, sauf dispositions spécifiques, à leurs mesures de transposition inscrites en droit français dans la quatrième partie du code du travail.

En effet, l’article L4121-1 du code du travail précise que l’employeur « prend les mesures nécessaires pour assurer la sécurité et protéger la santé physique et mentale des travailleurs. Ces mesures comprennent :

1. Des actions de prévention des risques professionnels et de la pénibilité au travail ;
2. Des actions d’information et de formation ;
3. La mise en place d’une organisation et des moyens  adaptés. L’employeur veille à l’adaptation de ces mesures pour tenir compte du changement des circonstances et tendre à l’amélioration des situations existantes. » La responsabilité des chefs de service en matière de sécurité et de protection de la santé des agents placés sous leur autorité est prévue par l’article 2-1 du décret n°82-453 du 28 mai 1982 modifié relatif à l’hygiène et à la sécurité du travail ainsi qu’à la prévention médicale dans la fonction publique. Les chefs de service sont chargés de veiller à la sécurité et à la protection de la santé des agents placés sous leur autorité, dans la limite de leurs attributions et dans le cadre des délégations qui leur sont consenties. Ces chefs de services sont les autorités administratives ayant compétence pour prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement de l’administration placée sous leur autorité 1 (directeur d’administration centrale, directeur de service déconcentré, etc…).

La jurisprudence a précisé la responsabilité de l’employeur dans ce domaine, en substituant à l’obligation de moyen, une obligation de résultat dans la protection de la santé de ses employés

Les obligations fixées par le code du travail en matière de prévention

Pour satisfaire à leur obligation générale de sécurité, les employeurs doivent respecter les neuf principes généraux de prévention des risques professionnels (dont les risques psycho-sociaux font partie), définis par l’article L4121-2 du code du travail :

1. Éviter les risques ;
2. Évaluer les risques qui ne peuvent pas être évités ;
3. Combattre les risques à la source ;
4. Adapter le travail à l’homme, en particulier en ce qui concerne la conception des postes de travail ainsi que le choix des équipements de travail et des méthodes de travail et de production, en vue notamment de limiter le travail monotone et le travail cadencé et de réduire les effets de ceux-ci sur la santé ;
5. Tenir compte de l’état d’évolution de la technique ;
6. Remplacer ce qui est dangereux par ce qui ne l’est pas ou ce qui l’est moins ;
7. Planifier la prévention en y intégrant, dans un ensemble cohérent, la technique, l’organisation du travail, les conditions de travail, les relations sociales et l’influence des facteurs ambiants, notamment les risques liés au harcèlement moral, tel qu’il est défini à l’article L1152-1 ;
8. Prendre des mesures de protection collective en leur donnant la priorité sur les mesures de protection individuelle
9. Donner les instructions appropriées aux travailleurs.

Dans cette perspective de prévention, l’article L. 4121-3 du code du travail prévoit une évaluation des risques, auxquels sont exposés les agents, qui permet de mettre en œuvre des actions de prévention « ainsi que des méthodes de travail et de production garantissant un meilleur niveau de protection de la santé et de la sécurité des travailleurs. Il intègre ces actions et ces méthodes dans l’ensemble des activités de l’établissement et à tous les niveaux de l’encadrement. ». Les résultats de cette évaluation sont inscrits dans le document unique d’évaluation des risques professionnels.

La prévention des risques psychosociaux est donc une obligation et doit être articulée avec la démarche globale de prévention de l’ensemble des risques auxquels sont exposés les agents.

En cas de manquement des employeurs à leurs obligations rappelées ci-dessus, des sanctions administratives et pénales sont susceptibles d’être prononcées.

Le coût humain et financier de l’absence de politiques de prévention

 En 2007, l’INRS en collaboration avec Arts et Métiers ParisTech a estimé le coût financier du stress en France entre 2 et 3 milliards d’euros par an. Les auteurs insistent sur le fait qu’il s’agit d’une évaluation a minima.

 Ainsi, le Bureau International du Travail (BIT) estime que le coût du stress dans les pays industrialisés s’élève entre 3 et 4% du PIB. En 2010, cette estimation correspondrait pour la France à une fourchette de 58 à 77 milliards d’euros.

 Il n’existe pas d’études spécifiques permettant d’estimer le coût global, pour la fonction publique, des conséquences de l’exposition des agents aux RPS ; il est néanmoins possible de retenir quelques points de repères qui montrent les enjeux considérables de la prévention pour les finances publiques.

Rappelons que 1 % d’absentéisme à l’échelle de toute la fonction publique représente un équivalent emploi de 50 000 agents. L’hypothèse que les risques psychosociaux puissent représenter plusieurs points d’absentéisme est plausible.

Les six dimensions d’analyse des RPS

Le collège d’expertise sur le suivi statistique des risques psycho-sociaux au travail présidé par Michel Gollac a retenu à titre provisoire six dimensions de risques à caractère psychosocial : les exigences du travail, la charge émotionnelle, l’autonomie et les marges de manœuvre, les rapports sociaux et relations de travail, les conflits de valeur et l’insécurité socio-économique.

Les exigences du travail

Cette notion, large, regroupe des concepts développés par différents auteurs. Elle recoupe le concept de « demande psychologique » élaboré par Robert Karasek ou celui « d’efforts » de Johannes Siegrist. Selon Karasek et Siegrist, la demande psychologique ou les efforts se définissent par les exigences associées à l’exécution du travail en termes quantitatifs (contraintes de temps, quantité de travail excessive, etc.) et qualitatifs (complexité des tâches, concentration, demandes contradictoires, responsabilités, etc.).

1. Les exigences du travail renvoient à quatre grandes dimensions :

•  la quantité de travail s’apprécie en termes de volume de tâches à réaliser par agent et de temps de travail. Des volumes élevés d’heures supplémentaires, de congés ou de récupérations non pris, le « présentéisme », doivent alerter ;
•  la pression temporelle au travail concerne les horaires atypiques, le sentiment de ne pas avoir assez de temps pour faire son travail ou d’avoir à commencer une tâche avant d’en avoir terminé une autre, et tout ce qui est lié à la notion d’urgence ;
•  la complexité du travail peut renvoyer aux missions exercées, à la législation et à la réglementation souvent foisonnantes, mais aussi à l’organisation du travail : polyvalence, suppléances, glissements de tâches ;
•  les difficultés de conciliation entre vie professionnelle et vie personnelle renvoient tant aux horaires eux-mêmes qu’à leur prévisibilité, à l’éloignement domicile – travail, aux déplacements aux travaux emportés et réalisés dans des espaces personnels (domicile, lieu de vacances…), à certains usages des outils de communication (nouvelles technologies de l’information et de la communication).

1. Les exigences émotionnelles

• Elles concernent tous les agents en contact direct avec les publics, par essence nombreux dans la fonction publique, même si cette caractéristique de leur travail est également souvent un motif de satisfaction. Cela implique de maîtriser ses propres émotions et de faire en permanence « bonne figure ». Le contact avec le public est potentiellement source de tensions qui peuvent être plus ou moins fréquentes et d’intensités variables.
• Un aspect spécifique et très important pour nombre d’agents des services publics concerne le contact avec la détresse sociale et la souffrance sous toutes ses formes.
• Enfin, le risque d’agressions verbales ou physiques, et le sentiment d’avoir peur quand on travaille, est aussi un facteur de tension présent dans un grand nombre de situations de travail.

1. L’autonomie et les marges de manœuvre

Ce concept a émergé dans la littérature avant 1970 mais a connu un essor substantiel grâce aux travaux de Robert Karasek, qui postula à la fin des années 1970 l’intérêt de combiner la demande psychologique à la latitude décisionnelle.

• Le statut même de fonctionnaire ou d’agent public implique d’appliquer les politiques décidées par le législateur ou l’autorité territoriale qui établissent des objectifs mais vont parfois aussi assez loin dans la définition de comment ceux-ci doivent être atteints. Une tradition centralisatrice, des procédures sous pression du risque juridique, la traçabilité, la proximité de la sphère politique sont autant de facteurs qui peuvent conduire à une faible autonomie alors même que le niveau de formation initiale des fonctionnaires, en moyenne élevé, devrait leur permettre d’utiliser à bon escient des marges de manœuvres dans l’exercice de leurs missions pour faire face à une variabilité de certaines situations de travail.
• Lorsque les marges de manœuvre ne sont pas suffisantes, l’autonomie peut être facteur de risque psychosocial.
• Cela renvoie aussi à la possibilité de développer les compétences et la qualification, tant par l’accès à la formation professionnelle que par des mises en situation apprenante, et à la possibilité d’accéder à des promotions.
• Enfin, la possibilité d’échanger et de débattre, de donner son avis, d’exprimer ses attentes sur son travail et d’être écouté est un facteur de préservation de la santé et de qualité du service public.
• Il est permis de penser que les exigences émotionnelles peuvent aussi exister dans les relations avec la hiérarchie, avec les subordonnés et entre pairs.

        Les rapports sociaux au travail, relations au travail et la reconnaissance au travail

• Le premier aspect concerne la coopération de la part des collègues, ressource essentielle là où les notions d’équipe ou de service ont été préservées, et inversement facteur de risque grave dans les situations d’isolement ou de mise à l’écart du collectif de travail.
• Le deuxième facteur est le sentiment d’utilité du travail effectué qui prend une dimension d’évidence dans nombre de secteurs de la fonction publique mais peut être mis à mal lorsque des missions sont bouleversées ou supprimées.
• La notion de soutien social renvoie d’une part à la capacité et à la volonté de la hiérarchie immédiate de soutenir les agents dans leurs missions et de les aider à faire face aux difficultés, d’autre part et plus globalement aux signes de reconnaissance. Elle fait aussi parfois écho aux signes de dénigrement ou d’agression, qui peuvent être adressés aux fonctionnaires par les différents acteurs de la société.

         Les conflits de valeur

• Cette dimension concerne particulièrement les agents publics. La notion même de « service public » se définit en termes de valeurs : égalité d’accès, protection des citoyens, services aux usagers…
• Par ailleurs, il faut souligner que les champs d’exercice de la fonction publique – santé, sécurité, éducation, administration locale, etc. – sont au cœur des débats de société. La mise en débat du périmètre même de l’Etat, les décisions prises sur la définition des missions de service public et sur la définition de leurs moyens, une organisation du travail inadaptée aux besoins des usagers sont autant d’éléments qui peuvent être à l’origine de souffrances éthiques pour les agents. Certains d’entre eux peuvent alors ressentir une forte contradiction entre ce qu’ils vivent au quotidien et ce qu’ils estimeraient nécessaire pour faire un travail en conformité avec leurs convictions, ce que l’on peut appeler la « qualité empêchée ».

        L’insécurité socioéconomique

• La sécurité de l’emploi public, outre qu’elle ne concerne pas tous les agents de la fonction publique, est aussi l’objet d’évolutions, par exemple lors de réorganisations, qui doivent appeler à la vigilance.
• La pression sur les finances publiques et l’observation des mesures appliquées à leurs collègues dans d’autres pays européens peuvent aussi amener des agents à considérer ce facteur avec plus d’inquiétudes. L’insécurité ressentie peut également être générée par l’évolution du cadre de travail des agents, de ses missions, de la localisation géographique de son activité.
• Il s’avère parfois judicieux de définir précisément ce qu’est un RPS, notamment en raison des spécificités de certaines académies.
• À cet effet, certaines académies ont mis au point des indicateurs susceptibles de permettre de retenir cette qualification (Reims), en établissant un tableau de bord des risques avec des indicateurs de risques (comme l’absentéisme, le turn over, les démissions, les accidents de service et de trajet, par exemple). On signalera la mise en place d’un tableau de bord « indicateurs sur la qualité de vie au travail des agents de l’académie » à Créteil : il s’agit d’un instrument d’aide au pilotage des politiques de prévention.
•  À l’instar de l’’académie de Versailles, il peut s’avérer pertinent d’insister sur les risques liés à l’utilisation des outils relevant du numérique (courriels notamment). De même, il est recommandé d’associer les personnels en amont aux mutations et réorganisations administratives qui constituent elles aussi un facteur de RPS

ceci est un extrait du  http://cache.media.education.gouv.fr/file/2016/76/6/VademecumRPS_640766.pdf